به گزارش خبرنگار ایمنا، شهر به‌عنوان یک منبع توسعه شناخته شده است و مدیریت شهری در روند توسعه آن و بهبود سکونتگاه‌های شهری جایگاه بسیار مهم و تعیین کننده دارد.
توسعه ملی هر کشور بیش از هر چیز به مشارکت، وفاق اجتماعی و احساس مسئولیت افراد جامعه در اداره آن وابسته است که در این راستا در حالی که شاید نگاه صرف خدمات‌رسان به مجموعه مدیریت شهری سبب از دست رفتن فرصت‌های مؤثر نقش آفرینی مدیریت شهری در پیشرفت کشور شده است، اما حکومت‌های محلی و شهرداری‌ها به‌عنوان اهرم‌های اداره امور کشور و ارائه دهنده خدمات عمومی و مدیریت شهری، نقش مهمی در این مشارکت اجتماعی و ایجاد هم بستگی کشور ایفا می‌کنند.
یکی از چالش‌های جدی نظام اجرایی کشور، تمرکز امور محلی در ساختار دولتی و تمرکز اختیارات و قدرت در دست وزارتخانه‌ها و ارگان‌های اجرایی است که منجر به کندی انجام امور و چالاک نبودن دولت، تشریفات دیوان‌سالاری و فساد، نارضایتی مردم، نداشتن برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری به موقع برای انجام امور و پیشرفت کشور شده است و باوجود دلالت هفت اصل قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به ابعاد مختلف موضوع مدیریت شهری (شوراها، شهرداری، امور محلی) و در نظر گرفتن این امر از برنامه سوم توسعه تاکنون و بعضی از مواد قوانین جاری کشور، این مهم محقق نشده است.
به‌رغم اهمیت موضوع، باز تنظیم و سازماندهی مدیریت شهری یکپارچه در کشور، همسو با کشورهای توسعه یافته، به‌منظور افزایش مشارکت مردم در اداره شهرها منطبق با اصل هفتم قانون اساسی، در لایحه برنامه هفتم توسعه این مهم نیز مورد توجه جدی دولت قرار نداشته است، به نحوی که تنها به عنوان یک جز از ماده ۱۰۵ لایحه پیشنهاد شده است.
انتظار می‌رود در امتداد تأکیدات سیاست‌گذاری در تمرکززدایی اداری، کوچک‌سازی دولت، جدایی امور محلی و ملی و ایفای نقش بیشتر شهروندان در امور محلی و جلب مشارکت مردمی به نحو مؤثری به مدیریت شهری در برنامه هفتم توسعه پرداخته شود.
برنامه هفتم توسعه در حالی به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده که بیش از دو سال از موعد تدوین و ارائه آن گذشته است، اما همچنان سخنی از مباحث مربوط به مدیریت شهری در آن به چشم نمی‌خورد.
در میان انبوه اقداماتی که هر مجلس در دوره قانونی خود انجام می‌دهد، شاید بتوان بررسی و تصویب برنامه‌های پنج‌ساله توسعه کشور را مهم‌ترین آنها برشمرد؛ برنامه‌های تاکتیکی که مهم‌ترین سند هم‌افزایی و هم‌گرایی برنامه‌های عملیاتی هستند و به‌عنوان مفصلی بین راهبردهای آرمانی اسناد فرادست و فنون پیاده شده در برنامه‌های کوتاه‌مدت نقش ایفا می‌کنند.
همچنین اهمیت برنامه‌های توسعه به دلیل فراگیری و جامعیت موضوعی از یکسو و سنجش‌پذیری ماهوی آنها از سوی دیگر موجب می‌شود تمام حوزه‌های کاری را در همه انواع و سطوح حکمرانی در برگرفته و برای تخمین تعالی آینده در هر یک از آنها، شاخص‌ها و معیارهای کیفی و کمی تعریف شود که قابلیت محاسبه دارد.
برنامه هفتم توسعه در حالی به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده که بیش از دو سال از موعد تدوین و ارائه آن گذشته است، اما همچنان سخنی از مباحث مربوط به مدیریت شهری در آن به چشم نمی‌خورد؛ این در شرایطی است که رویکرد صحیح به مقوله توسعه شهری همانا نگاهی راهبردی، جامع‌نگر، آمایشی و مکان‌محور با هدف مردمی‌سازی حکمرانی و سپردن امور محلی به مدیریت‌های محلی برای شکل دادن به بهترین روند توسعه ممکن است.
نقاط قوت و ضعف لایحه برنامه هفتم توسعه
با وجود چالش‌های عدیده در اداره شهرهای کشور و به‌هنگام نبودن قوانین و مقررات ملاک عمل، همچنان ضرورت و لزوم بازنگری اساسی در نظام مدیریت شهری محسوس نبوده و در دوره‌های مختلف مجلس شورای اسلامی و روی کار آمدن دولت‌های متفاوت، با وجود اینکه مفاهیمی همچون مدیریت واحد شهری، مدیریت جامع شهری و مدیریت یکپارچه شهری مورد بحث قرار داشته و احکام مختلفی در این خصوص در برنامه‌های توسعه پیشین تبیین شده است، اما همچنان اصلاح جزئی ماده‌ها و تبصره‌ها و حتی بندهای قانون شهرداری، اصلاح مکرر قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و در دوره اخیر تنقیح و تنسیق قوانین پیشین در دستور کار قرار گرفته است.
همچنین از رویکردهایی همچون بازنگری در جایگاه دولت و تحول ساختاری آن در ارتباط با مدیریت شهری، تبدیل شهرداری‌ها به یک نهاد فرابخشی، تقویت و توسعه شوراهای اسلامی شهر، افزایش نقش سازمان‌های مردم نهاد و گسترش دایره فعالیت نهادهای محلی و تحصیل واقعی منابع پایدار درآمدی، چشم‌پوشی شده است و مدیریت شهری در لایحه برنامه هفتم مورد توجه جدی قرار نگرفته و فقط در یک جز از ماده ۱۰۵ اشاره‌ای به آن شده است.
پیشنهادات الحاقی برای افزایش نقش مدیریت شهری در بخش جمع‌بندی و پیشنهادات ارائه شده است.
با توجه به اینکه شایسته است در راستای نیل به الگوی حکمروایی مطلوب شهری ضمن پرهیز از تکرار احکام پیشین که زمینه تحقق آنها با توجه به شرایط موجود فراهم نیست و از سوی دیگر برخی از تنگناها و مشکلات که به موجب تغییرات شرایط اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی از اهمیت بالاتری نسبت به گذشته برخوردار هستند، راهکارهایی در مقوله مصرف انرژی در ساختمان، توسعه فضای سبز و کمربند سبز، تسهیل شرایط سرمایه‌گذاری و بهبود فرایندهای ساخت‌وساز با ایجاد پنجره واحد صدور مجوزهای احداث و عرضه ساختمان و مسکن و تدقیق شرایط و مقررات اداری و استخدامی در راستای واگذاری بخشی از امور تصدیگری به شهرداری‌ها ارائه شود.
همچنین پیشنهادات الحاقی برای افزایش نقش مدیریت شهری در بخش جمع‌بندی و پیشنهادات ارائه شده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد مشخصات و ساختار نهادهای قانونی اداره کننده شهرها از کشوری به کشور دیگر متفاوت است و هر جامعه‌ای با توجه به عوامل اقتصادی، مؤلفه‌ای فرهنگی- اجتماعی و سیاسی خود تلقی ویژه‌ای از مدیریت شهری دارد.
امروزه شهرها از دو جنبه اهمیت یافته‌اند که نخست به‌عنوان مرکز تجمع گروه عظیمی از مردم و دیگری به‌عنوان عمده‌ترین بازیگر نقش خدماتی- تولیدی، در اقتصاد محلی، منطقه‌ای و حتی ملی مطرح هستند، ازاین‌رو، توجه به مسائل و مشکلات آنها، توجه بیشتر و دقیق‌تری را می‌طلبد.
در حالی که برنامه‌ریزی مطلوب و بهینه، سبب رشد اقتصادی، تثبیت سیاسی و افزایش مشارکت شهروندان در امور شهرها می‌شود، ناکامی در رفع مشکلات و مسائل شهری، سبب رکود اقتصادی، نارضایتی‌های اجتماعی و تخریب محیط زیست خواهد شد.
در ایران با گذشت بیش از ۱۱۵ سال از استقرار بلدیه همچنان شاهد نابسامانی عملکردها در حوزه مدیریت شهری هستیم؛ امروزه مشکلاتی مانند دیرینگی و به‌هنگام نبودن قانون شهرداری به‌دلیل گذشت نزدیک به هفت دهه از تصویب این قانون، عمومی بودن روح قانون و نبود مقررات ویژه برای اداره کلان‌شهرها، نبود نگرش حمایتی به شهرهای میانی و کوچک، مشخص نبودن تعریف و تفکیک وظایف ملی از وظایف محلی و وجود تناقضات متعدد، شفافیت نبودن و تعیین تکلیف امور تصدیگری و امور حاکمیتی و حدود اختیارات و مسئولیت‌ها بین ارکان اداره امور محلی، فربه شدن دولت و کم توجهی به رفع مشکلات جدید شهرها، افزایش مسائل حاد اجتماعی و رفتاری، سطح پایین مشارکت عمومی در اداره امور شهرها، عمر کوتاه دوره‌های مدیریت شهری و از همه مهم‌تر، نبود منابع درآمدی پایدار، موجب شده است تا در عمل، تمایل نداشتن به در نظر گرفتن راهبرد مشخص در زمینه مدیریت شهری متبادر شود.
با توجه به اینکه مدیریت شهری نقش اساسی در ثبات، توسعه و عمران شهرها دارد، توفیق در این زمینه ایجاب می‌کند تا شرایطی فراهم شود که ضمن اعطای اختیار و مسئولیت، توانایی تأمین منابع مالی پایدار و مشارکت عمومی شهروندان را نیز داشته باشد.
در برنامه هفتم توسعه درباره جایگاه شهرداری و شوراها اقدامی انجام نشده است
تحولات جهانی طی دهه‌های اخیر همگام با شهری در قالب یک سیستم ویژه و نسبتاً گرایش دولت‌ها به واگذاری امور محلی به نهادهای منطقه‌ای و محلی، سبب شده تا در نبود مدیریت یکپارچه شهری، نابسامانی، ناهماهنگی، اتلاف منابع انسانی و مادی و در نتیجه نارضایتی فزاینده شهروندان گریزناپذیر باشد.
از نظر سبقه قانونی، با وجود اینکه از سال ۱۳۶۲ مطابق با بند «ب» ماده ۵۲ قانون بودجه، شهرداری‌ها خودکفا اعلام شدند و وزارت کشور مکلف شد تا ظرف شش ماه لایحه نظام مالی و درآمدی شهرداری‌ها را تهیه و به تصویب مجلس شورای اسلامی برساند، اما در عمل تنها سهم دولت در بودجه شهرداری‌های کشور به‌تدریج کاسته شد.
به رغم یادآوری‌هایی که در سند پیوست فصل عمران شهری برنامه پنج‌ساله دوم توسعه کشور شده است، این تکلیف با گذشت بیش از سه دهه منجر به ارائه لایحه‌ای تحت عنوان لایحه «درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها» شد که پس از کش‌وقوس‌های فراوان و تعدیل‌هایی که در آن انجام شد، با در نظر گرفتن بعضی سازوکارهای مالی و مشارکتی بازار و ابزارهای جذب سرمایه‌گذار بخش خصوصی در طرح‌های شهری، در عمل تنها نقطه عطف آن به الزام دولت به پرداخت سهم شهرداری‌ها از مالیات‌های مستقیم و مالیات بر نقل‌وانتقال قطعی املاک باز می‌گردد.
موضوع تفویض اختیارات به سطوح محلی، نداشتن تمرکز اداری و افزایش سهم مردم در امور کشور و به‌طور خاص تأکید بر منابع پایدار برای توسعه، عمران، مدیریت شهری و روستایی از جمله موضوعات مؤثر مرتبط با مدیریت شهری در سیاست‌های کلی آمایش سرزمین، شهرسازی و نظام اداری است که انتظار می‌رود به نحو مقتضی در محتوا یا فحوای احکام هفتم مدنظر قرار گیرد.
بررسی‌ها نشان می‌دهد کلیدی‌ترین مسئله‌ای که همواره در برنامه‌های پنج‌ساله توسعه در ارتباط با مدیریت شهری مدنظر قرار داشته است، موضوع واگذاری وظایف تصدیگری دولت به شهرداری‌ها و شکل‌گیری در تمام برنامه‌های مدیریت جامع یا یکپارچه شهری بوده که به‌طور تقریبی، توسعه به نحوی تبیین شده است.
در ماده ۱۳۶ برنامه سوم توسعه، به دولت اجازه داده شده بود تا بخشی از تصدی‌ها را به شهرداری‌ها واگذار کند و در ماده ۱۳۷ برنامه چهارم توسعه نیز این امر همراه با منابع مالی گوشزد شده است.
برنامه هفتم توسعه در قالب ۱۱۷ ماده و ۲۴ فصل تهیه شده، اما در آن به موضوع شوراها و مدیریت شهری اشاره‌ای نشده است.
از سوی دیگر در ماده ۱۷۳ قانون برنامه پنجم توسعه، «تدوین» مورد تأکید قرار گرفت و برنامه جامع مدیریت شهری توسط دولت دوباره، برداشت از قوانین برنامه سوم و چهارم توسعه در رابطه با مدیریت واحد شهری بوده است، اما مقاومت تعدادی از دستگاه‌های اجرایی و آماده نبودن زیرساخت‌های لازم در شهرداری‌ها برای تحقق مدیریت واحد شهری و عوامل دیگر مانع از تحقق این برنامه‌ها شد، بنابراین در برنامه پنجم توسعه ماده ۱۷۳ جایگزین و به جای مطرح کردن مدیریت واحد شهری بحث «مدیریت هماهنگ شهری» گنجانده شد.
همچنین در برنامه پنجم توسعه و در ماده ۷۵ ذیل پیشنهاد شورای گفت‌وگوی بخش خصوصی و دولت، عضویت شهردار تهران را پیشنهاد داده است. بحث نظام درآمدی پایدار از سوی دیگر در برنامه پنجم توسعه دوباره مطرح شده و در این راستا در قالب ماده ۱۷۴ سیاست‌هایی مقرر شده است.
در برنامه ششم توسعه با چشم‌پوشی از ذکر دقیق مباحث مربوط به تغییر ساختار نظام مدیریت شهری در قالب احکام نظام اداری و ذیل ماده ۲۸ به این مسئله اشاره شده است، با این وجود مداقه در برنامه ششم توسعه حاکی است موضوعاتی همچون سهم شهرداری‌ها از مالیات بر ارزش افزوده، توسعه مسکن و ساماندهی بافت‌های فرسوده، پسماندهای شهری، مسجد محوری محلات و توسعه فرهنگی و انتقال زندان‌ها به خارج از محدوده شهری در ارتباط با وظایف و اختیارات شهرداری‌ها مطرح شده است.
آنچه در برنامه هفتم توسعه درباره شهرداری‌ها ذکر شده، فقط مرتبط با وظیفه اجرایی آنها و بحث واگذاری وظایف است و در مورد جایگاه شهرداری و شوراها اقدامی صورت نگرفته است، در حالی که یکی از چالش‌های جدی نظام اجرایی کشور، تمرکز امور محلی در ساختار دولتی است که به رغم چهار قانون برنامه گذشته و بعضی از مواد قوانین جاری کشور، این مهم محقق نشده است.
برنامه هفتم توسعه در قالب ۱۱۷ ماده و ۲۴ فصل تهیه شده، اما در آن به موضوع شوراها و مدیریت شهری اشاره‌ای نشده است؛ این برنامه نیز مانند قانون درآمدهای پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها که اختیار شوراها در وضع عوارض و تعریف عنوان‌ها و ترکیب عوارض از آن سلب شده و حتی در بعضی موارد تکالیف بدون بودجه یا تخفیف‌ها و معافیت‌هایی نسبت به همین منابع درآمدی معدود شهرداری‌ها پیشنهاد شده است.
جمع‌بندی و ارائه پیشنهادهای الحاقی در موضوعات مرتبط با مدیریت شهری
حدود ۳۴ ماده که ۲۰ ماده به‌طور مستقیم و ۱۴ ماده به‌طور غیرمستقیم در لایحه برنامه هفتم توسعه مرتبط با امور شهرداری‌ها و بحث مدیریت شهری است که این مفاد شامل مواردی همچون ماده ۵ با موضوع نبود واگذاری اموال و دارایی‌های دولت به نهادهای عمومی و بندهای «الف» و «ب» ماده ۱۷ با موضوع واریز جرایم کمیسیون‌های شبه قضائی به خزانه دولت و ممنوعیت ایجاد درآمد اختصاصی جدید، اشاره کرد.
در بین مؤسسات عمومی غیردولتی، شهرداری‌ها تنها دستگاه اجرایی هستند که بودجه سالانه آنها مستقل از بودجه عمومی کشور و بر اساس تأمین و امور مالی معاملاتی آنها نیز بر اساس مقررات قانون آئین‌نامه مالی و معاملاتی شهرداری‌ها انجام می‌شود.
به موجب ماده (۱)، احکام لایحه برنامه به تمام دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده ۵ قانون خدمات کشوری و ماده ۵ قانون محاسبات عمومی تسری دارد، بنابراین با توجه به اینکه در بسیاری از مواد لایحه برنامه از جمله مواد ۵، ۱۳، ۱۷، ۲۰ و ۲۲ ملاک عمل قانون نوسازی و عمران شهری مصوب ۱۳۴۷ و اصلاحات و الحاقات بعدی آن، ملاک عمل، قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها مصوب ۱۴۰۱ و ملاک عمل قانون آئین نامه مالی شهرداری‌ها مصوب ۱۳۴۶ اشاره کرد.
نظر شما