به گزارش ایمنا، با نگاهی به روند عملکردی شهرداری‌ها طی دهه‌های گذشته، این سوال مهم وجود دارد که مهم‌ترین نقاط قوت و ضعف این قانون چیست؟ چرا شهرداری‌ها نتوانسته‌اند به خوبی کیفیت زندگی در شهرها را ارتقا دهند؟ اردشیر اروجی صاحب نظر اقتصادی و از مدیران ارشد در سازمان برنامه و بودجه طی چهار دهه گذشته معتقد است در ریشه‌یابی این مسئله در دهه‌ها و دوره‌های مختلف به یک مخرج مشترک با حضور دو علت اصلی می‌رسیم. از دیدگاه او اگرچه قانون بلدیه در زمان تصویب به عنوان یک قانون مترقی برای اداره شهرها شناخته می‌شد، اما «کمبود اعتبار» و «کم توجهی به دموکراسی در اداره شهرها» دو عاملی بوده که سبب شد تا این قانون از هدف اصلی دور شود. این گفتگو را که پیش‌تر در «چهاردهمین شماره مجله الکترونیک شهر گاه» منتشر شده است، در ادامه می‌خوانید:
او برای تشریح چگونگی عملکرد شهرداری‌های کشور طی دهه‌های گذشته آن را به یک تعاونی تشبیه می‌کند و می‌گوید: «شهرداری‌ها شرکت‌های تعاونی هستند که اعضای آن را شهروندان تشکیل می‌دهند و با انتخاب اعضای شورای شهر به عنوان هیأت مدیره و شهردار به عنوان مدیرعامل می‌خواهند امور عمرانی محل زندگی خود را به آنان بسپارند تا علاوه بر حفظ کیفیت، ارزش افزوده سرمایه‌های آنان بالا رود.»
او معتقد است: زمانی این چرخه اتفاق می‌افتد که مردم شارژ ماهانه خود را بپردازند و در مقابل منتخبان برای توسعه شهر با آنان مشورت کنند. اما در کشوری که به جهت اقتصادی، مردم توان پرداخت عوارض را ندارند و مکانیسم انتخاب هم ناقص است، نمی‌توان انتظار خارق‌العاده‌ای داشت.
او تاکید کرد: برای اصلاح چرخه اداره شهرها نیاز است که اصلاحات از یک نقطه آغاز و به صورت خطی در سایر نقاط ادامه پیدا کند. البته اروجی می‌گوید لازم نیست تمامی اصلاحات از تهران به عنوان پایتخت آغاز شود؛ حتی در شهر تهران نیز بهتر است به جای درگیر شدن تمامی مناطق، از یک منطقه اصلاحات آغاز و در سایر مناطق توسعه پیدا کند. گفت و گو تفصیلی «شهرنگار» با این صاحب‌نظر اقتصادی را در ادامه می‌خوانید:
از اولین تصویب قانون برای شهرداری‌ها بیش از یک قرن می‌گذرد. در واقع اولین قانون بلدیه در قرن ۱۳ هجری شمسی نوشته شد و در آستانه ورود به قرن ۱۵ هنوز این تدبیر، برای مدرن‌سازی مدیریت شهرها در ایران با نقطه مطلوب فاصله دارد، زیرا به جای آنکه حافظ منافع شهر باشند خود با فروش تراکم حقوق شهروندان را تضییع کردند یا به جای اینکه در سیاست‌گذاری کلان نگاهشان محترم شمرده شود از سوی دولت در بسیاری مواقع به بازی گرفته نشده‌اند.
شما بازه طولانی را در سوال مطرح کردید که اگر قرار باشد سیر تاریخی آن را طی کنیم طبیعتاً مجال نمی‌دهد و حتی ممکن است اطاله کلام شود. اما من برای ورود به بحث چند مقدمه می‌گویم و زمان را سعی می‌کنم به سرعت به دوره معاصر بیاورم.
قانون بلدیه در آن زمان قانون ضروری و حتی مترقی برای اداره شهرها محسوب می‌شد و به گونه‌ای در راستای حاکمیت قانون و مشارکت شهروندان بود. اما این قانون به مرور و در دوره‌های مختلف تغییر کرد که طبیعتاً هر تغییر نقاط قوت و ضعفی دارد. برای همین اگر قرار باشد یک بررسی در این حوزه از هسته پیدایش تا کنون انجام شود از نگاه من در تمامی این دوره‌ها علی رغم صورت‌های مختلف یک مخرج مشترک وجود داشته است. این مخرج مشترک از دو عامل تشکیل شده است «کمبود اعتبار» و «کم توجهی به دموکراسی در اداره شهرها.»
- در واقع شما در یک نگاه این دو عامل را علت اصلی می‌دانید که مولد مشکلات در دوره‌های مختلف بوده‌اند؟
به یک شکل بله. البته ممکن است بگویند خب این دو نیز عواملی می‌تواند داشته باشند اما اگر قرار باشد یک نقطه آغاز برای چالش‌های مدیریت شهری بگذاریم از دیدگاه من باید به این دو مورد توجه کنیم. اما هر تحلیل‌گر منصفی می‌داند مشکلات تاریخی دارای ریشه‌های تاریخی است و حتماً مسائل مدیریت شهری از مسائل بیرونی نیز ناشی می‌شود اما من این دو عامل را چکیده می‌دانم.
- نگاه شما از این جهت می‌تواند مهم باشد که سال‌ها در سازمان برنامه‌ریزی بر روی این مسائل کار کردید و پایه گذار برخی بحث‌هایی شدید که اکنون جاافتاده است. طبیعتاً آن اقدامات ناشی از دغدغه‌هایی بوده و این مخرج مشترک حاصل همان اقدامات است. چگونه به این جمع‌بندی رسیدید؟
این پرسش شما مرا به دهه ۶۰ می‌برد، اما اجازه بدهید قبل از تجربه شخصی کمی از بیرون دوربین را تنظیم کنم بعد به روایت شخصی خود برسم. مشکلات شهرداری‌ها از کجا به وجود آمد، در ایران مهاجرت از روستاها و شهرهای کوچک گرچه نوسان داشته است، اما در برهه‌های مختلف بالا بوده است. یعنی شهرها علاوه بر زاد و ولد طبیعی شهروندان ساکن، میزبان سیلی از مهاجران از اطراف و اکناف بوده‌اند که با نیت زندگی بهتر یا نداشتن امکان تأمین معیشت در زادگاه خود به سوی شهرهای بزرگ‌تر مهاجرت کرده‌اند.
طبیعتاً افزایش ساکنان شهر، نیاز به ارائه خدمات شهری را هم بالا می‌برد و برای بالا بردن سطح خدمات و حفظ کیفیت آن باید منابع را افزایش داد.
به عنوان مثال شهری که جمعیت آن از ۱۰۰ هزار نفر بر اثر مهاجرت به بالای ۲۰۰ هزار نفر رسیده برای داشتن ترافیک روان نیازمند هزینه در حمل و نقل عمومی، توسعه معابر و زیر ساخت‌های حمل و نقلی است. این نیازها برای کلانشهرها به مراتب بیشتر و هزینه‌های سنگین‌تری دارد.
برای آنکه شهرداری بتواند همان خدمات سابق را به شهروندان بدهد باید منابع نیز متناسب با جمعیت افزوده شده رشد کند. در این حالت سطح کیفی خدمات حفظ می‌شود و برای ارتقا لازم است منابع بیش از میزان جمعیت افزوده شده بالا رود. اگر منابع شهرداری تغییر نکند چه اتفاقی خواهد افتاد؟
- طبیعتاً کیفیت خدمات افت خواهد کرد.
دقیقاً، از سرانه خدمات به هر فرد کم می‌شود.
- خب چرا منابع رشد نمی‌کند؟
یکی از دلایل آن به توان اقتصادی شهروندان باز می‌گردد. در اقتصادی که رشد به اندازه کافی نباشد قدرت شهروندان برای تأمین هزینه اداره شهر کم است. در این حالت یا باید دولت کمک کند یا باید از کیفیت خدمات کاست تا هزینه‌های شهر تأمین شود.
- اما یک نکته مهم وجود دارد، در اقتصاد منابع محدود است و نیازها نامحدود. شهرداری‌ها چگونه تشخیص می‌دهند همین منابع محدود را به نیازهای شهروندان تخصیص دهند؟
سوال خوبی است و فکر می‌کنم داریم به جاهایی می‌رسیم که تجربه شخصی می‌تواند به کمک آید. در ابتدای بحث اشاره کردم بی توجهی به دموکراسی در اداره شهرها یکی از مشکلات کشور است.
ما از یک دولت نفتی برخوردار بوده‌ایم که در طول تاریخ نفت را فروخته و هزینه‌هایش را تأمین کرده است.
دولت به عنوان کارفرمای بزرگ یکسری پیمانکار داشته که یکی از آنها هم شهرداری‌ها بوده است. در این حالت شهرداری‌ها از کانال وزارت کشور اعتبار نفتی را دریافت می‌کردند و با نظر وزیر یا نماینده وزیر که می‌توانسته استاندار، فرماندار یا حتی خود شهردار باشد خرج کنند. اینجا به واسطه آنکه پول از طریق مردم تأمین نمی‌شده نیازها و اولویت‌های آنان در نظر گرفته نمی‌شده بلکه سلیقه و خواست‌های مقام‌های بالاتر تأمین می‌شده است. بنابراین بسیاری از اقدامات با وجود همه زحمات شاید مدنظر شهروندان قرار نگرفته است.
- در واقع یکی از آسیب‌های تخصیص متمرکز، غفلت از دیدن مطلوبیت و خواست شهروندان است؟
به علاوه اینکه به جهت اتکا به یک درآمد نوسانی مانند نفت تخصیص منابع هم با حجم ورودی نفت کم یا زیاد می‌شده است. به همین دلیل هم از یک دوره‌ای به بعد که دولت احساس کرد از عهده مخارج بر نمی‌آید سعی کرد بخشی از منابع را از کانال عوارض جایگزین کند. اما این عوارض هم تجمیع می‌شد و از سوی وزارت کشور تخصیص می‌یافت. مثلاً در دوره‌ای "عوارض یک درصد بر صنایع" را وضع کردند، این عوارض جمع می‌شد و وزارت کشور متناسب با هزینه هر شهر رقمی را اختصاص می‌داد.
- چرا تجمیع و سپس توزیع می‌شد؟
چون صنایع در برخی شهرها تراکم دارند. برای مثال اکثر صنایع کشور در اصفهان هستند وقتی یک درصد عوارض از صنایع اصفهان گرفته شود رقم بالایی است اگر این رقم فقط در اصفهان توزیع شود بسیاری از شهرهای دیگر از این درآمد محروم می‌شدند. سیاست‌گذاران تصور می‌کردند با تجمیع عوارض و توزیع آن عادلانه‌تر برخورد کرده‌اند و به این شکل منابع فقط در بخش‌های صنعتی خرج نمی‌شود.
- در ادامه رویکردها به چه شکل شد؟
خاطرم هست در یکی از دوره‌ها، سازمان برنامه و بودجه از وزارت کشور خواست بودجه تک تک شهرها را به این سازمان ارائه کند تا سازمان یک تصویر از وضعیت درآمد- هزینه آنان داشته باشد.
در آن زمان حدود ۱۰۰ شهر بود و مثل همیشه در برابر هر تغییری مقاومت بود اما با اصرار سازمان برنامه و حمایت آن، این اتفاق رخ داد. نتایج حیرت آور بود؛ هیچ شهرداری در درآمد و هزینه تعادل نداشت. تمام شهرداری‌ها دخلی کمتر از خرج خود داشتند.
خب وقتی این ناترازی وجود دارد شما نمی‌توانید انتظار داشته باشید شهرداری مدافع بافت تاریخی باشد یا بتواند کیفیت خدمات به شهروندان را حفظ کند. در این حالت به دلیل توقعی که از مدیریت شهری وجود دارد آنها دست به هر کاری می‌زنند. خاطرم هست یک بار با شهردار یکی از شهرها در خصوص صیانت از بناهای تاریخی جلسه داشتیم و از بی توجهی مدیریت شهری به این موضوع انتقاد می‌کردیم. او به انتقادهای ما پاسخ جالبی داد؛ گفت «من هم اکنون با دهان‌های بازی روبرو هستم که باید آنان را سیر کنم در این وضعیت شما انتظار دارید که من به این مسائل فکر کنم پولی در بساط ندارم که بخواهم به این موضوعات اهمیت دهم برای من اولویت پاسخ به نیازهای آنی است.»
- اما همین بحث نیازها هم خود قصه‌ای دارد، این نیازها از کجا می‌آید چون در برخی ادوار شهرداری‌ها نیاز را ساخته‌اند. وقتی بدون یک نظم و قاعده حرکت می‌شود به یکباره شهر با نیازهایی روبرو می‌شود که قبلاً با آن روبرو نبوده است.
نکته مهمی است، اجازه بدهید یک مسئله را روشن کنم و بعد با یک نمونه تجربی به سوال شما پاسخ بدهم. زبان فارسی زبان شیرینی است و به اعتقاد من زبان عاشقی است اما همین زبان در سیاست‌گذاری دارای ضعف‌های جدی است. در خصوص بحث ما یکی از مبهم‌ترین واژه‌ها بحث شهر است. حتماً استحضار دارید که در زبان انگلیسی برای شهر چندین معادل وجود دارد. این معادل‌ها در ذات خود اندازه شهرها را نشان می‌دهد و به روشنی بین شهرها مرز کشی کرده است. اما ما به یک نقطه ۵۰ هزار نفری هم شهر می‌گوئیم به یک منطقه ۲۰۰ هزار نفری هم شهر می‌گوئیم و حتی یک منطقه میلیونی را هم شهر معرفی می‌کنیم.
خروجی چنین تشابه واژگانی می‌دانید چیست؟ تقلید مدیران شهری و رونویسی از هم در پاسخ به نیازها. به یکباره می‌بینید در یک شهر ۱۰۰ هزار نفری رفتاری مشابه یک شهر میلیونی می‌شود. در حالی که مشکلات و نیازها متفاوت و متنوع است. برای نمونه در دوران مسئولیت من در سازمان برنامه مطالعه‌ای روی تمامی استان‌ها از جهت توزیع جمعیتی انجام شد. من شخصاً مسئولیت استان چهار و محال بختیاری را بر عهده گرفتم در آن مطالعه مشخص شد در برخی شهرهای کوچک مشکلات با شهرهای بزرگ‌تر کاملاً متفاوت است. برای نمونه در برخی شهرهای کوچک جمع‌آوری آب‌های سطحی در اولویت بود در حالی که در شهر دیگر روان شدن ترافیک.
پس این یکی از نمونه‌ها بود اما جالب بود که در این مطالعه به یک نکته دیگر رسیدیم که در سراسر ایران مشترک بود.
در بررسی توزیع جمعیتی، وقتی میزان جمعیتی شهرهای استان را به صورت نمودار میله‌ای رسم می‌کردیم نمودار تا نزدیکی شهرهای بزرگ خوابیده بود اما به محض آنکه به شهرهای بزرگ نزدیک می‌شد نمودار خیز بر می‌داشت. این نمودارها در آن زمان به خوبی سیل مهاجرت به شهرهای بزرگ را نشان می‌داد.
در نتیجه همین مطالعات بود که بحث‌های جدیدی در سازمان برنامه و بودجه و دیگر دستگاه‌های اداری شکل گرفت که نقطه تعادل شهرها کجاست از اینجا بود که بحث آمایش سرزمین مجدداً بعد از انقلاب احیا شد.
- قبل از اینکه وارد بحث آمایش سرزمین شویم، این مطالعات در آن زمان به پروژه‌ای هم منجر شد؟
یکی از عوارض مهاجرت‌ها، حاشیه نشینی بود. در آن زمان مرحوم کازرونی به عنوان وزیر راه و شهرسازی بر ایجاد شهرهای جدید تاکید داشت. نگاه سازمان برنامه و بودجه این بود که به جای ایجاد شهرهای جدید بر شهرهای کوچک و متوسط اطراف شهرهای بزرگ سرمایه‌گذاری شود و این شهرها توسعه یابند تا پاسخگوی نیازهای مردم شود. به هر ترتیب شهرهای جدید ایجاد شد تا مشکل حاشیه نشینی تا حدودی تعدیل شود.
بعد از آن مقوله دموکراسی در این حوزه مطرح شد، پیشنهاد شد که اداره شهرها به مردم به طور مستقیم سپرده شود. در آن زمان این پیشنهاد در دولت با استقبال روبرو نشد چون احساس کردند دولت حالت شورایی پیدا می‌کند به همین دلیل هم راه میانبری انتخاب شد و برای شهرهای کوچک و متوسط در نظر گرفته شد و بعد به کل شهرها تسری پیدا کرد.
- اما خود شورای شهر هم معضل شده است، شما شاهد هستید که هر از چند گاهی خبر دستگیری اعضای یک شورای شهر بیرون می‌آید یا بحث تضاد منافع که جدی شده است؟
قبول دارم شورای شهر موفق نشد و نتوانست انتظارات را برآورده کند. حتماً می‌پرسید چرا؟ برای همین بهتر است خودم توضیح دهم. زیرا فقط یک بال چالش در مدیریت شهری آن هم به صورت ناقص اصلاح شد. بال دیگر که بحث درآمدی بود اصلاً اصلاح نشد و همان بال رانتی دموکراسی نیم بند را هم از کار انداخت.
ببیند ما برای شهر دو مدل داریم یک مدل مبتنی بر واگذاری امور به احزاب و دیگر واگذاری امور به متخصصان. در ایران حزب نیست که پاسخگو باشد جریان‌هایی هستند که موسمی دور هم جمع می‌شوند پس روی ریشه داری آن نمی‌توان حساب کرد؛ چون برای فردی که بالا آمده مهم نیست برای بقیه چه اتفاقی می‌افتد او می‌خواهد خود از این کلاه نمدی بسازد. در حالی که در کشورهای دیگر این مقطع پله اول قدرت است و نیازمند محکم گام برداشتن و کارنامه سازی کردن است. در غیاب متخصصان، چهره‌های غیر متخصص در شهر طبیعتاً نمی‌توانند عملکرد مطلوبی داشته باشند دیگر آنکه مدل انتخابات در تهران و یک شهر کوچک یک جور است در حالی که تهران، اصفهان و دیگر کلانشهرها ماهیتاً فرق می‌کنند. نمی‌شود یک تجویز داشت.
دیگر بحث درآمدی است؛ وقتی بحث درآمد اصلاح نشود و تکیه یا بر کمک‌های دولتی باشد یا استفاده از رانت طبیعی اگر موفق باشیم جای تعجب است. به همین دلیل من تاکید کردم کمبود اعتبارات در شهرداری چالش است و مدل تأمین آن چالشی جدی تر. این مدل به حوزه اقتصاد کلان کشور باز می‌گردد که اجازه نمی‌دهد روند پایداری در تأمین منابع شکل بگیرد.
- شما فکر می‌کنید با این وضعیت باید چه مدلی را جایگزین کرد؟
من توجه به سیاست‌های آمایش سرزمین را پیشنهاد می‌کنم. در آمایش سرزمین توزیع جمعیت و فعالیت متناسب صورت می‌گیرد و سرمایه‌گذاری بر اساس استعدادهای منطقه‌ای انجام می‌شود. در یک بررسی که ما در دهه ۸۰ انجام دادیم با توجه به وسعت کشور و جمعیت آن تراکم ۴۰ نفر در هکتار است؛ اما این جمعیت در برخی مناطق بسیار متمرکز است. این تمرکز موجب ناترازی در نیازها و توزیع امکانات می‌شود. وقتی این رویه باشد و درآمدی های نفتی هم کم شود شاهد سیاست فروش تراکم و تغییر کاربری هستیم اما در سیاست آمایش سرزمین کمک می‌شود مناطق توسعه پیدا کنند.
- فقط یک نکته. ما دو نوع تخصیص منابع داریم، تخصیص اداری به هر شکلی در مقابل تخصیص بر اساس انتخاب افراد. در آمایش سرزمین نیازها چگونه شناسایی می‌شود؟
نکته خوبی مطرح کردید دو نوع نگاه وجود دارد اجازه بدهید جاهایی که به طور طبیعی رشد کرده به کار خود ادامه و سرریز این رشد دیگر مناطق را هم بهره مند کند. این منطق رویکردی است که بر مبنای مکانیسم بازار است. منطقی دیگر وجود دارد که یک نهاد تخصیص دهنده منابع است. اما در آمایش سرزمین قرار نیست کسی بالا قرار بگیرد و حکم بدهد؛ سیاست آمایش سرزمین به دنبال آن است که با شناخت استعدادها زمینه‌ای را فراهم کند که سرمایه گذاران با دید باز و به انتخاب خود عمل کنند. برای مثال هر کسی که علاقه مند است می‌تواند در تبریز سرمایه گذاری کند؛ اما در سیستان اگر در حوزه‌ای که استعداد آن منطقه است سرمایه گذاری شود دولت یا نهاد محلی آنجا تشویق‌هایی در نظر می‌گیرد. در واقع انگیزه‌سازی صورت می‌گیرد. البته این سیاست مثل ظروف مرتبطه به هم وصل است. یک نکته را در این باره بگویم سیاست آمایش سرزمین قبل از انقلاب بررسی شده بود اما بعد از انقلاب کنار گذاشته شد در دوره ریاست آقای روغنی زنجانی بر سازمان برنامه دفتر آمایش سرزمین مجدداً در این نهاد تأسیس شد و حتی نتایج مطالعات قبل از انقلاب از شرکتی که آن را تهیه کرده بود خریداری و در برنامه چهارم نیز به آن توجه ویژه‌ای شد؛ در دولت آقای احمدی نژاد به دلیل اینکه سیاست آمایش توصیه غربی‌ها است، دفتر حذف و نتایج مطالعات آن نیز به یک مکان نامعلوم منتقل شد؛ دوباره در دولت آقای روحانی سیاست آمایش سرزمین در دستور کار قرار گرفت. اما در همین فراز و فرود یک نکته قابل تأمل وجود دارد؛ در همان زمان برنامه چهارم مسئولان آمایش سرزمین تاکید داشتند این سیاست مستقل از سیاست‌های کلان کشور در حوزه اقتصاد و غیر اقتصاد قابل اجرا نیست.
- کار سخت شد یعنی مدل پیشنهادی شما ذیل مسائل اقتصادی و سیاسی تعریف می‌شود و شهرداری هم تابعی از این مسائل هستند؟
توجه کنید شهرداری‌ها شرکت‌های تعاونی هستند که اعضای آن را شهروندان تشکیل می‌دهند و با انتخاب اعضای شورای شهر به عنوان هیأت مدیره و شهردار به عنوان مدیرعامل می‌خواهند امور عمرانی محل زندگی خود را به آنان بسپارند تا علاوه بر حفظ کیفیت، ارزش افزوده سرمایه‌های آنان بالا رود. کی این اتفاق می‌افتد زمانی که مردم شارژ ماهانه خود را بپردازند و در مقابل منتخبان برای توسعه شهر با آنان مشورت کنند.
اما در کشوری که به جهت اقتصادی، مردم توان پرداخت عوارض را ندارند و مکانیسم انتخاب هم ناقص است طبیعی است که نمی‌توان انتظار خارق‌العاده‌ای داشت. پس باید مجموعه‌ای دید، اما حل آن گام به گام باشد برای مثال فرآیند اصلاح حتماً نیاز نیست از تهران شروع شود می‌تواند از یک شهر شروع شود یا در تهران از یک منطقه شروع شود؛ اما نمی‌توان انتظار داشت بدون نگاه کلان و با تکیه بر راه حل های خرد، چالش‌های تاریخی در حوزه مدیریت شهری حل شود.
تمام مسائلی که اکنون درگیر آن هستیم از شانه خالی کردن دولت در تأمین هزینه شهرها تا تضادهای منافع در اداره شهر به هم مرتبط هستند اما اگر قرار است اصلاح صورت گیرد باید از یک نقطه شروع و به صورت خطی دنبال شود.
نظر شما