به گزارش ایمنا، نیما نامداری پژوهشگر و صاحب‌نظر حوزه شهری در این گفتگو پیچ و خم روابط شهرداری‌ها و دولت طی چهار دهه گذشته را تشریح کرده است. او در گفتگو با «شهرگاه» ریشه مشکلات این ارتباط، چرایی رفع نشدن چالش‌ها و از همه مهم‌تر راهکارهای احتمالی برای هر دو طرف را توضیح داده است. او با تاکید بر آنکه حل این چالش، راهکار فوری و عاجل ندارد می‌گوید: «عادت به انتخاب‌های راحت» شهرداری‌ها را در مسیری قرار داده که هیچگاه برای بازتعریف ساختار ارتباط با دولت و همچنین رفع مشکلات درون سیستمی خود تلاش نکند. او البته به یک نکته مهم نیز اشاره دارد و آن اینکه عادت به انتخاب‌های راحت، خلاقیت را از شهرداری‌ها گرفته و ناآشنایی مدیران شهرداری‌ها به روش‌های نوین درآمدزایی مزید بر علت شده است. این گفتگو را که پیش‌تر در «سیزدهمین شماره مجله الکترونیک شهرگاه» منتشر شده است، در ادامه می‌خوانید:
- شهرداری‌ها محصول دوران مدرن شدن دولت هستند، تقریباً از روزی که در ایران فکر مدرن شدن شکل گرفت از پس آن بلدیه یا همین شهرداری امروز هم آمد اما همواره روابط شهرداری و دولت پر نوسان بوده است. این نوسان از دوره‌ای که شوراها احیا و تقریباً انتخاب شهردار از دست دولت‌ها خارج شد؛ بیشتر شده است. از نگاه شما این روابط پر نوسان به چه دلیلی است؟ نمود سیاسی دارد یا زیر بنای آن مباحث دیگری است؟
برای پاسخ به این سوال می‌توان دو گونه پاسخ داد، از تعبیری که خودتان در سوال استفاده کردید بهره می‌گیریم؛ زیرا اگر قرار باشد مسائل را زیر بنایی حلاجی کنیم طبیعتاً پاسخ متفاوت از زمانی است که صرفاً به روبنا توجه داریم.
طبیعتاً در کشور ما و هر کشوری دیگر مسائل سیاسی بر مسائل حرفهای و کارشناسی سایه انداخته با این تفاوت که در آن کشورها ساختارها با توجه به اولویت‌ها طراحی شده است. برای مثال در یک کشور که احزاب نقش محوری دارند بر انتخاب مستقیم شهردار تاکید دارند در این حالت ممکن است شهردار نماد یک جریان سیاسی باشد؛ اما با یک دولت ناهم‌سو نیز می‌تواند کار کند مثال مشهور آن صادق خان شهردار لندن و دولت محافظه کار بر سر کار. در آنجا هم ساختار انتخابی و هم مسئولیت‌ها به گونه طراحی شده که این نوسان به حداقل برسد.
در برخی کشورها نیز ساختار به گونه‌ای است که مدیریت شهری از کانال پارلمان‌های محلی شکل می‌گیرد و مدیر شهر از بین چهره‌های غیر سیاسی و حرفهای انتخاب می‌شود. بنابراین سیاست یک امر رایج در کشورها است و نمی‌توان گفت در ایران چون همه چیز سیاسی است روابط شهرداری و دولت را دچار نوسان کرده است.
- پس اگر موافق هستید به موضوع ایجابی نگاه کنیم؛ نوسان ارتباطی امروز و چالش‌های بین مدیریت شهرداری‌ها با دولت‌های محصول چیست؟
در یک جمله محصول فقدان برخی رویه‌ها و وجود برخی چرخه‌هایی است که من می‌توانم نام آن را چرخه باطل بگذارم.
- در تفصیل بحث چه؟ چه غایبان و حاضرانی این روابط را پر چالش کرده‌اند؟
یک اصل اقتصادی وجود دارد که می‌گوید نیازها نامحدود و منابع محدود است. پس برای تطبیق این دو باید تلاش کرد منابع محدود را به گونه‌ای تخصیص داد که به نیازهای اصلی پاسخ دهد. پرسشی که به وجود می‌آید این است که محصول تشخیص نیاز کدام نهاد است و البته قبل از آن این منابع محدود باید از کجا تأمین شود.
پیچیدگی روابط شهرداری‌ها و دولت‌ها در ایران از همین جا شروع می‌شود هر کدام می‌خواهند مسئول تخصیص منابع خود باشند. آنها بگویند چه ساخته شود و چه ساخته نشود پول کجا برود و یا نرود. پس یک طرف دعوا سمت هزینه است اما دعوا سمت دیگری هم دارد و آن سمت منابع است. اصولاً خرج کردن آسان است؛ اما پول درآوردن سخت.
شهرداری‌ها سال‌ها به دولت وابسته بودند اما از دهه ۷۰ خودگردان شدند. راحت‌ترین کار هم فروش تراکم بود؛ اما فروش تراکم هم مثل فروش نفت که با رونق یا رکود اقتصاد ارتباط مستقیم دارد با رونق و رکود ساخت و ساز در ارتباط است. وقتی رکود باشد دست شهرداری‌ها خالی می‌ماند طبیعتاً چشم به کمک‌های دولتی دارند، اما دولت هم در اینجا ترجیح می‌دهد که پول جایی خرج شود که به نام خودش تمام شود.
- شما اشاره کردید که در برخی کشورها با طراحی این معضل را رفع کرده‌اند، در ایران امکان پذیر نیست؟
در ایران هم تلاش کرده‌اند از محل عوارض سوخت و سهم از مالیات بر ارزش افزوده این مساله را حل کنند اما دو مشکل وجود دارد اول آنکه دولت وقتی تنگنای منابع دارد آخرین گزینه برای تخصیص شهرداری‌ها هستند و دیگر آنکه شهرداری‌ها به اندازهای حجیم شده‌اند که با این میزان درآمد کارشان پیش نمی‌رود. این اتفاق در کلان شهرها موضوعیت بیشتری دارد زیرا منابع محدود و هزینه‌های سرسام‌آور کفاف کار آنها را نمی‌دهد.
مسئله دیگر ملاحظات حاکم بر دولت‌ها در تنظیم رابطه با شهروندان است برای نمونه اگر شهرداری‌ها بخواهند از اختیارات خود برای تأمین هزینه‌ها از محل وصول عوارض استفاده کنند با مانع فرمانداری‌ها و استانداری‌ها روبرو می‌شوند. چون این نهادها تمایل ندارند در حوزه تحت مسئولیت آنها بر اثر افزایش عوارض نارضایتی شکل بگیرد برای همین معدود تلاش‌های مدیریت شهری نیز برای تأمین منابع از این محل شکست می‌خورد.
- در چند سال اخیر این مساله حادتر شده است حتی با وجود همسویی نسبی دولت و شهرداری.
دلیل آن به تحریم‌ها و حذف بخش زیادی از درآمدهای نفتی باز می‌گردد. وقتی درآمد دولت‌ها زیاد بود ترجیح می‌دادند منابع را در پروژه‌هایی خرج کنند که به نام خودشان تمام شود وقتی که منابع ته می‌کشد مصداق ضرب‌المثل را چراغی که بر خانه رواست بر مسجد حرام است عمل می‌کنند و منابع را به زیر مجموعه خود اختصاص می‌دهند تا شهرداری. شهرداری‌ها چون تمرین استقلال نداشته‌اند همیشه مدارای انفعالی داشته‌اند و سعی کرده‌اند در عیان ساکت بمانند و در خفا سهم خود را وصول کنند. زیرا اعتراض علنی ممکن است دولت‌ها را بر سر لج دربیاورد و همان منابع حداقلی را هم ندهند.
- اما بعضی وقت‌ها رقابت معکوس بوده است. مثلاً شهرداری‌ها مطالبه اختیار بیشتر داشته‌اند یا مدعی مسئولیت برخی امور بوده‌اند.
اصولاً تداخل وظایف از چالش‌های دیگر زیر بنایی میان شهرداری‌ها و دولت‌ها هستند. یعنی اگر قرار باشد چالش‌های شهرداری و دولت‌ها فهرست شود ابتدای مسائل مالی و اقتصادی است و پس از آن بحث حوزه کاری.
همان که اشاره کردید برخی وقت‌ها این تداخل وظایف خود را در گسترش قلمرو نشان می‌دهد. مثلاً شهرداری‌ها مدعی این هستند که باید نقش بیشتری علاوه بر وظایف کلاسیک خود در حوزه خدمات شهری، شهرسازی و ترافیک داشته باشند. آنها در اداره شهر و مدیریت برخی امور مثلاً مدیریت فضاهای فرهنگی، زیرساخت‌ها و… خواهان سهم هستند. دولت‌ها در زمانی که درآمد به اندازه کافی دارند تلاش می‌کنند نقش پدر بزرگ را داشته باشند و خود همه امور را به عهده بگیرند. برای همین به دنبال آن هستند برای خود سهم و نقش بیشتری قائل شوند.
شهرداری‌ها وقتی تراکم فروشی رونق دارد و درآمد بالایی دارند پا جای پای دولت می‌گذارند و هر کاری را به اسم مدیریت شهری جا می‌زنند. از پرداخت وام ازدواج تا ورود به ابر پروژه‌ها. نتیجه چه می‌شود هر دو می‌خواهند جای هم باشند نه جای خودشان.
البته قسمت با مزه ماجرا وقتی است که درآمدها ته می‌کشد آن موقع هر کدام از وظایفی که بر عهده دارند شانه خالی می‌کنند و به دیگری حواله می‌دهند.
نمونه مترو را یادتان است در این پروژه شهرداری‌ها مطالبه رقم کلانی از دولت برای توسعه مترو داشت. اما دولت با وجود آنکه در قانون بودجه برای توسعه مترو اعتبار گذاشته بودند رقمی تخصیص نمی‌داد چرا؟ چون منابع نداشت بهانه می‌کرد و می‌گفت طبق قانون دولت مجاز است نه مکلف. همین تفسیر موجب شد پولی به شهرداری نرسد. از طرف دیگر وقتی شهرداری به دلیل رونق ساخت و ساز منابع داشت حتی وارد مقوله‌ای مانند وام ازدواج شد چرا؟ چون این حوزه را هم جز حیطه مأموریت خود توصیف کرد. اما الان عکس آن زمان است مسئولیت‌ها نه تنها مطالبه نمی‌شود بلکه به یکدیگر حواله می‌دهند.
- راهکار شما برای حل این چالش‌ها چیست؟
صادقانه بگویم راهکار فوری و جامعی که الان ارائه کنم در ذهن ندارم اما اعتقاد دارم قواعد باید درست تعریف شود برای مثال شهرداری‌ها باید به برخی امور تن بدهند. مثلاً آیا تراکم نیروی انسانی در شهرداری‌ها متناسب است اگر نیست از خود شروع کنند چون بخش زیادی از منابع در همین بخش مصرف
می‌شود.یا واقعاً همه پروژه‌های شهری دارای اولویت است اگر نیست باید وارد اولویت بندی پروژه شوند. آیا همه راه‌ها در تأمین مالی به دولت خدمت می‌شود یا می‌توان از ظرفیت‌های ابزارهای جدید استفاده کرد؟
این مورد از آن جهت مهم است که شهرداری‌ها عادت کرده‌اند به انتخاب راه راحت. برای مثال حتی در فاینانس و وام نیز به سمت تأسیس بانک رفته‌اند تا بدون زحمت و با مکاتبه و نفوذ اداری بتوانند کار تأمین مالی را پیش ببرند. در این راه نیز آنقدر افراط کرده‌اند که بانکی تحت سهامداری آنها بواسطه نحوه نقش آفرینی در تأمین مالی این نهاد با چالش روبرو شده است؛ اما تجربه چند سال اخیر نشان داد شهرداری‌ها باید تمرین کنند باید یاد بگیرند روی پای خود بایستند به جای آنکه چشم به دولت داشته باشند.
- اما خودتان در صحبت‌های قبل اشاره کردید اکنون دوره عسرت منابع و تنگدستی است دولت بواسطه تحریم پول ندارد، تراکم بازار داغی مثل قبل را ندارد و حتی بانک تحت مدیریت شهرداری‌ها هم مثل قبل امکان تأمین منابع را ندارد. شرایط اقتصادی هم که روشن است پس شهرداری‌ها چگونه باید روی پای خود بایستند. آیا پایه‌ای هست؟
در اینکه شرایط سخت است با شما موافق هستم اما در اینکه راهی وجود ندارد حتی در شرایط کنونی نه. برای مثال در همین شرایطی که همه از وضعیت اقتصادی می‌نالند به بازار سرمایه نگاه کنید. من فعلاً کاری ندارم که بازار سرمایه به چه دلیل دارد رشد می‌کند و چه خواهد شد اما نقدینگی به این بازار وارد شده است. این اتفاق برای نهادهایی مثل شهرداری‌ها فرصت است آنها می‌توانند از دو طریق عرضه سهام و انتشار اوراق اقدام به تأمین مالی کنند. آیا در زیر مجموعه شهرداری تهران شرکت نیست که قابل واگذاری در این بازار باشد قطعاً هست اگر برخی مدیران شهرداری از دانش مالی مناسب برخوردار بودند یا از مشاوره‌های مالی می‌توانستند استفاده کنند سهام برخی شرکت‌ها شهرداری قابل واگذاری بود. این یعنی منابع جدید برای مدیریت شهری.
اوراق مشارکت و کل استفاده از اوراق مالی فرصت بکری برای نهادهای عمومی است که اصلاً این ابزار را نمی‌شناسند.اگر اشتباه نکنم سهم اوراق از بازار سرمایه ۵ درصد است و سهم شهرداری‌ها از آن کمتر از یک درصد. نمی‌شود برای پروژه‌های شهری از اوراق استفاده کرد و منابع از این طریق تأمین شود به نظر من حتماً می‌شود به شرطی آنکه شهرداری‌ها بتوانند جذابیت اقتصادی پروژه را ایجاد کنند. جذابیت هم از طریق بازدهی به وجود می‌آید اینجا است که بحث سیاست گذاری اقتصاد شهری پیش می‌آید.یعنی شهرداری باید انتخاب کند که به چه نیاز شهروندان چه زمانی جواب دهد. نمی‌شود همه را راضی نگه داشت اما می‌شود به مرور و گام به گام کار را پیش برد. راستش را بخواهید فکر می‌کنم عادت گذشته موجب شده در حوزه مالی خلاقیت شکل نگیرد. شهرداری‌ها وارد راه‌های ناشناخته نشوند برای مثال برای یک فاینانس از یک بانک دولتی هزار لابی می‌زنند و در دقیقه ۹۰ با کمک بانک مرکزی موفق به جذب فاینانس می‌شوند؛ اما حاضر نیستند همین کار را از طریق بازار سرمایه انجام دهند.
- فکر می‌کنید فقط بحث عادت به گذشته است یا دلیل دیگری هم می‌تواند داشته باشد مثلاً همان ناآشنایی که اشاره کردید؟
عادت به گذشته موجب شده در تأمین مالی کلیشه‌های ثابتی شکل بگیرد و شهرداری‌ها به همین کلیشه‌ها اتکا کنند. مثلاً فروش تراکم عادتی است که از شهرداری تهران شروع شد و به دیگر شهرها سرایت کرد.
ناآشنایی را هم که گفتید قبول دارم و خودم هم به آن اشاره کردم مدیران مدیریت شهری با حوزه‌های جدید مالی آشنا نیستند حتی این ناآشنایی در حوزه دولتی و بازار سرمایه هم وجود دارد وگرنه می‌توان کارهای دیگری هم انجام داد.
یک نکته دیگر هم در حوزه ناآشنایی اضافه کنم نکته این است؛ شهرداری‌ها با روش‌های پایدارسازی درآمد در دنیا هم آشنا نیستند یا تمایل به اجرای آن ندارند.
- چرا؟ مگر کسی از پول بدش می‌آید؟
نهادهایی ممکن است، اگر احساس کنند اخذ پولی مستقیم از ذی‌نفعان به نارضایتی آنان منجر می‌شود از این اقدام صرف نظر می‌کنند و هزینه را غیر مستقیم تحمیل می‌کنند.
بگذارید یک مثال بزنم، مترو یک پروژه سنگین به لحاظ تأمین مالی است طبیعتاً شهرداری‌ها به تنهایی از عهده آن بر نمی‌آیند اگر همین مترو از کانال بازار سرمایه قرار باشد تأمین مالی شود اولین شرط آن این است که جاذبه اقتصادی داشته باشد. جاذبه اقتصادی چه زمانی به وجود می‌آید وقتی که ریسک پروژه معقول باشد و از بازدهی مناسب برخوردار باشد. حال در همین مثال مترو پروژه کی جذاب می‌شود وقتی که مترو زیان ده نباشد مترو چه زمانی زیان ده نیست وقتی که اصول قیمت گذاری برای آن رعایت شود طبیعتاً یکی از این بخش‌ها قیمت بلیت مترو است در این حالت هزینه سفر برای شهروندان بالا می‌رود شهرداری حاضر است تن به چنین سیاستی بدهد اگر قرار باشد از بازار سرمایه و از جیب مردم این پروژه تأمین شود باید به این کار تن دهد چون با تعدیل قیمت و توسعه پروژه به شهروندان می‌تواند خدمات دهد. اما شهرداری این توسعه را از جاهای دیگری پیش می‌برد تا خدمات را برای شهروندان به طور مستقیم ارزان نگه دارد اما در ادامه هزینه غیر مستقیم آن برای شهر و شهروندان بیشتر است وقتی کفگیر به ته دیگ می‌خورد و کیفیت خدمات در حوزه‌ای مربوط یا حوزه‌های دیگر پایین می‌آید. اما اگر ریسک یک نارضایتی در کوتاه مدت را پذیرفته اما خدمات را به شکل پایدار ارائه کنند. ممکن است نتیجه برای شهر، شهروندان و حتی مدیریت بهتر باشد. اما آنها این مسیر را صرفاً بواسطه اقتصاد سیاسی ماجرا انتخاب نکنند. زمانی هم شهرداری حاضر در بخشی از حوزه‌ها به این سمت متمایل شود دولت مانع است. از این رو تاکید دارم چالش‌های دولت و شهرداری یکطرفه از سمت دولت علیه شهرداری نیست بلکه این چالش‌ها دو طرفه است و در دوره‌های مختلف تغییر کرده این تغییر هم به واسطه شکل بوده و هم به واسطه جهت.
یعنی یک روز از طرف دولت علیه شهرداری و روزی دیگر عکس آن. روزی شهرداری می‌خواهد متولی یک پروژه باشد و دولت مخالف آن و روزی دیگر دولت می‌خواهد متولی یک پروژه باشد و شهرداری مخالف آن.
یادتان هست شهرداری زمانی به دنبال آن بود که راهنمایی و رانندگی با شهرداری باشد طبیعتاً دولت مخالف بود زمانی دولت به دنبال مدیریت مترو شهرداری مخالف. یک روز دولت فشار می‌آورد شهرداری برخی هزینه‌ها را تعدیل کند و شهرداری مقاومت می‌کند روزی دیگر این رویه معکوس است.
از این رو تاکید دارم ابتدا باید قواعد باز طراحی شود بر مبنای تمامی ملاحظات و عرف‌های رایج. اگر قرار است شهردار یک مقام سیاسی باشد اقتضائات آن پذیرفته شود اگر نظر چیز دیگری است پس بر آن مبنا طراحی صورت گیرد.
بعد از آن روابط دولت و مدیریت شهری بازتعریف شود طبیعتاً مثل تمامی دنیا می‌تواند به قاعده‌ای عمل کرد که منابع شهر مستقیم به دست مدیران آن برسد و دیگر نیازی نباشد از فیلتر دولت عبور کند یا شهرداری دنبال آن بدود.
دیگر آنکه شهرداری‌ها ابتکار به خرج دهند و با توسعه دانش مالی وارد حوزه‌های جدید شوند حوزه‌های جدید هم نیازمند تن دادن به قواعدی تازه است. بنابراین این قواعد را هم باید بپذیرند در واقع باید برای رسیدن به برخی خواسته از خواسته‌های دیگر صرف نظر کنند نمی‌توان همه خواسته‌های غیر هم جهت را با هم جمع کرد.
و در آخر آنکه شهرداری‌ها از خود شروع کنند آیا واقعاً این فربهی و حجم برای شهرداری‌ها و شهروندان مفید است آیا شهرداری‌ها باید بواسطه نیروی انسانی این گونه باشد اگر نه پس عوارضش را بپردازند نمی‌توان فقط از مردم عوارض گرفت و خود عوارض نداد.
نظر شما