به گزارش ایمنا، نکته جالب در رفتارسنجی و آسیب‌شناسی روابط شهرداری‌ها و دولت آن است که بروز چالش‌ها مربوط به یک دوره یا دهه خاصی از شکل‌گیری و استقرار تیم‌های مدیریت شهری یا دولت‌ها نبوده و تقریباً در تمامی سال‌ها، ردپای آن قابل مشاهده است. از همین رو کارشناسان و صاحبنظران شهری معتقدند ریشه چالش‌ها به وابستگی شهرداری‌ها در لایه‌های مختلف مدیریت شهری به دولت است این در حالی است که از سال ۶۲ تاکنون، قانون خودکفایی شهرداری‌ها تصویب شده و بر گسترش اختیارات این نهاد عمومی به عنوان دولت محلی تاکید شده است. اما به نظر می‌رسد به دلیل نبود «نظام‌نامه مشخص در الگوی اداره شهرها» این قانون نتوانسته در عمل به اهداف خود دست یابد. مهم‌ترین نشانه آن نیز عدم تعیین تکلیف نهایی «لایحه درآمدهای پایدار شهرداری‌ها» است که هنوز در پیچ تصویب گیر کرده است. این گزارش را که پیش‌تر در «سیزدهمین شماره مجله الکترونیک شهرگاه» منتشر شده است، در ادامه می‌خوانید:
اصل اول قانون اساسی کشور حکومت ایران را جمهوری اسلامی تعریف کرده و در اصل ششم این قانون نیز تاکید شده که امور کشور باید به اتکا آرای عمومی و از راه انتخاب رئیس جمهور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اعضای شوراها و نظایر اینها، یا از راه همه پرسی در مواردی که در اصول دیگر این قانون معین می‌شود، اداره شود. آنطور که در متن قانون اساسی به وظایف دولت و نظام اداره امور شهرها، ایران در گروه کشورهای دارای نظام متمرکز اداره امور قرار می‌گیرد. در این چارچوب، تمرکز زدایی و شکل‌گیری حکومت‌های محلی در اولین دوره مجلس شورای ملی و تصویب قانون بلدیه مورد توجه قرار گرفته اما هیچ‌گاه، نهادهای مذکور از توان و استقلال کافی برای ایفای مسئولیت‌های خود برخوردار نبوده‌اند.
مهم‌ترین چالش تفکیک نشدن مسئولیت‌های مدیریت شهری و دولت، در دو محور «خلأ قانونی» در حوزه‌های مختلف و «موازی کاری» برخی سازمان‌ها و نهادهای مرتبط با امور اداره شهرها خلاصه می‌شود.
از دیدگاه کارشناسان شهری، خط ارتباطی میان دولت و شهرداری‌ها به صورت کلان به مجمع شهرداران کلانشهرهای کشور محدود می‌شود که بنا به ضرورت با تشکیل جلسه به بررسی مهم‌ترین امور اداره شهرها می‌پردازند، اما از آنجا که از پشتوانه قانونی محکمی برخوردار نیستند عملاً تصمیمات اخذ شده در این مجمع، به نتیجه نمی‌رسد. حتی نبود مسیر مشخص برای پیگیری مطالبات از طریق این مجمع، سبب شکل‌گیری ارتباطات غیررسمی و غیرشفاف نیز می‌شود. این در حالی است که تا پیش از سال ۵۹، ماده ۱۱۰ قانون شهرداری‌ها، پیگیری تشکیل اتحادیه‌ای تحت عنوان «اتحادیه شهرداری‌ها» را به عنوان یک حلقه ارتباطی قانونی میان شهرداری‌های کشور و دولت به عهده داشت. مطابق با این بند از قانون شهرداری‌ها، بنا بود مسائل مابین شهرداری‌های کشور را برای ارائه و پیگیری به دولت، جمع‌بندی و دسته‌بندی کند و از این طریق به شهرداری‌ها به عنوان سازمان‌های عمومی غیردولتی، شخصیت حقوقی مستقل دهد. در این مدل، دولت با مجموعه متکثری تحت عنوان شهرداری‌های کشور مواجه نبوده و به طور مستقیم می‌تواند از یک جایگاه قانونی صدای شهرداری‌ها را بشنود. اما این بند از قانون در سال ۵۹ لغو و پس از آن پیگیری قانونی مشخصی برای تشکیل این اتحادیه انجام نشد. بررسی تجربه سایر کشورها همچون ترکیه نشان می‌دهد شکل‌گیری اتحادیه شهرداری‌های کشور توانسته مسیر مشخص و قانونی برای پیگیری مطالبات شهرداری‌ها ایجاد کند. اما در ایران در خلأ قانون مذکور، تشکیل مجمع شهرداران کشور عملاً به شکل تشریفاتی و فاقد نتایج مؤثر برای استقلال‌بخشی به حوزه مأموریتی شهرداری‌ها در اداره شهرها بدل شده است.
اما علاوه بر این چالش، موازی کاری برخی سازمان‌ها و نهادها در حوزه امور اداره شهرها، به چالشی بزرگ میان دولت و شهرداری‌ها بدل شده است. به عنوان مثال با وجود تشکیل سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها در وزارت کشور، بخش مهمی از مسئولیت نظارت عالیه بر عملکرد شهرداری‌ها به این سازمان منتقل نشده و نکته جالب‌تر آنکه در قالب همین مجموعه، ادارات کل و سازمان‌های موازی در حوزه‌های مختلف همچون حمل و نقل تشکیل شده که مسئولیت امور را نه به تنهایی بلکه در کنار هم بر عهده دارند. موازی کاری این سازمان‌ها از یک سو و مستقل نبودن شهرداری‌ها در تأمین منابع درآمدی از سوی دیگر سبب شده تا شهرداری‌های کشور عملاً در پیشبرد امور مهم مدیریتی با مشکلات زیادی مواجه باشند و به ناچار برای عبور از آنها، دست به دامن منابع درآمدی ناپایدار و ناسالم شوند.
اما ریشه چالش روابط شهرداری‌ها و دولت به چه موضوعی باز می‌گردد؟ برای پاسخ به این سوال، بررسی مطالعات و تحقیقات دانشگاهی قابل توجه است. یکی از مهم‌ترین آنها مقاله‌ای که از سوی عباس آخوندی و چند تن از همکاران وی با عنوان «آسیب‌شناسی مدل اداره امور شهرها در ایران» انجام شده است.
در این مقاله به پنج اشکال اصلی در حوزه مدیریت شهرها که بخش مهمی از آنها به مستقل نبودن از دولت باز می‌گردد، اشاره شده است. محور نخست، «نقص در مدل مدیریت شهری ایران و ضرورت تفکیک رهبری سیاسی از مدیریت تخصصی» است. به طوری که در این مطالعه تاکید شده است: «انتخاب نوع مدل مدیریت شهری منعکس‌کننده نگرش حاکم بر تنظیم روابط شورا و شهرداری است. از بررسی مدل‌های مدیریت شهری در کشورهای اروپایی و آمریکایی و مطالعه متون قانونی مربوط به مدیریت شهری در ایران چنین استنباط می‌شود که نوع مدل مدیریت شهری در ایران مدل شورا مدیر شهر است. در متون قانونی ایران از شخصیتی به نام شهردار مرتباً نام برده می‌شود و وظایف و اختیارات به او منتسب می‌شود، بدون توجه به اینکه سمت شهردار جایگاهی انتخابی است. به عبارت دیگر آن دسته از افراد که از بیرون از شورا و بدون اخذ آرای مردم در سمت مسئولیت شهرداری قرار می‌گیرند عنوان مدیر شهر را کسب می‌کنند. در حالی که اعطای مسئولیت هدایت شهر به شخصی که به طور مستقیم یا غیرمستقیم (عضویت شورا) آرا و اعتماد شهروندان را جلب نکرده است، منطقی نیست. این موضوع خود سرآغاز برخی مشکلات در انتخاب شهردار (مدیر شهر) توسط شورا است. زیرا طبق قانون، مسئولیت تخصصی و حرفه‌ای از مسئولیت هدایت و اقتدار سیاسی منفک نشده است. شوراهای شهر در فقدان حضور شهردار به معنای واقعی باید نسبت به انتخاب مدیر شهر منتخبی اقدام کنند که همزمان دو ویژگی فوق را دارا باشد. در مدل‌های شورا مدیر شهر شخصیتی جداگانه به نام شهردار حضور دارد اما حدود قدرت او متفاوت است. حتی در تحولات اخیر نظام مدیریت شهری در ایالات متحده آمریکا در قالب این سیستم اقدام به انتخاب مستقیم شهردار می‌شود. شهرهایی با مدل شورا مدیر شهر با انتخاب مستقیم شهردار و مقتدر سازی آن، به دنبال پر کردن خلأ فقدان رهبری سیاسی در این گونه ساختارهای مدیریتی هستند. بنابراین انتظار هدایت سیاسی شهر از مدیر شهری منتصب، مشابه آنچه که در مدل مدیریت شهری ایران مشاهده می‌شود اصولاً قابل طرح نیست.
دومین اشکال اصلی، «محدودیت در وظایف نهادهای مدیریت شهری» است. اگرچه وظایف شهرداری‌های دنیا طی سال‌های اخیر به مرور در حال افزایش است و شهرداری‌ها به عنوان نهادهای محلی نشأت گرفته از خواست عمومی وظایف بیشتری را برعهده می‌گیرند اما این مسیر در چند دهه گذشته پیش‌روی شهرداری‌های شهرهای ایران نبوده است. به طوری که بررسی‌ها نشان می‌دهد از مجموعه وظایف از جنس امور محلی فقط مسئولیت‌هایی همچون ارائه خدمات شهری، خدمات فرهنگی و تفریحی، نظارت و کنترل ساختمانی و تأمین بخشی از زیرساخت‌های شهری توسط شهرداری‌های ایران عرضه می‌شوند. در مقابل حوزه‌های محلی و استانی دولت مرکزی اغلب وظایف دارای جنس محلی را به طور مستقیم عهده‌دار هستند. به عنوان مثال در حوزه تأمین زیرساخت‌های شهری، ساخت تأسیسات آب، برق، گاز و فاضلاب خارج از حیطه وظایف شهرداری‌ها است. خدمات پلیس، خدمات ثبتی، خدمات رفاه و تأمین اجتماعی و بهزیستی، خدمات بهداشتی، آموزش و تأمین مسکن توسط وزارتخانه‌های دولت مرکزی تصدی می‌شود. حضور ده‌ها سازمان دولتی عمل‌کننده در سطح شهرها در کنار شهرداری، وضعیت آشفته‌ای را از جهت هماهنگی در انجام وظایف و ارائه خدمات به وجود آورده است و هزینه‌های مضاعفی را به شهروندان تحمیل می‌کند. چنین تقسیم‌بندی در ارائه امور محلی به طور نامتناسب میان شهرداری‌ها و سازمان‌های دولتی، شوراهای منتخب شهری را از جهت پاسخگویی به مطالبات شهروندان در وضعیت نامناسبی قرار داده است. چون شوراهای شهر وظایفی را نظارت و رهبری می‌کنند که شهرداری‌ها مسئول انجام آن هستند و سایر دستگاه‌های دولتی متعدد در سطح محلی نظارت و برنامه‌ریزی شورای شهر را در امور شهری نمی‌پذیرند.
«یکسان بودن مدل اداره امور شهر در تمام شهرها» دیگر اشکالی است که در این تحقیق به آن اشاره شده است. یکی از ویژگی‌هایی که در نظام مدیریت شهری ایران مشاهده می‌شود، فقدان تفاوت و تمایز میان نظام اداره امور شهر در سطوح مختلف جمعیتی، سیاسی و نیز مکانیزم‌های مرتبط با آن است. به عنوان مثال، هیچ‌گونه تفاوتی در ساز و کار اداره شهر تهران به عنوان پرجمعیت‌ترین و نیز پایتخت ایران با سایر شهرها دیده نمی‌شود. تنها تمهید صورت گرفته در این باره، در تعداد اعضای شورای شهر منظور شده است. به گونه‌ای که شهرهای تا ۵۰ هزار نفر، ۵ نفر، شهرهای بیش از ۵۰ هزار تا ۲۰۰ هزار نفر جمعیت، ۷ نفر، شهرهای بیش از ۲۰۰ هزار نفر تا یک میلیون نفر جمعیت، ۹ نفر، شهرهای بیش از یک میلیون نفر جمعیت، ۱۱ نفر و شهر تهران، ۱۵ نفر عضو در شورای شهر خواهند داشت. این امر در ارتباط با مدل اداره امور شهر در ایران نیز مشاهده می‌شود. به عبارت دیگر، در وضعیت کنونی اداره تمامی شهرهای ایران توسط مدل شورا مدیر شهر انجام می‌پذیرد. حال آنکه تجربیات جهانی نشان می‌دهد تفاوت در مدل مدیریت شهری در سطوح مختلف شهرهای یک کشور امری معمول است. این امر جدا از مدل مدیریت شهری، گاه به نحوه انتخاب شهردار نیز تسری یافته است.
نبود مدل و چارچوب مشخص نظارتی و متعادل در مسیر رابطه «شورا و شهرداری» و «شهرداری و دولت» دیگر اشکال موجود در نظام حکمروایی شهرهای کشور است. از دیدگاه محققان این مقاله، فقدان هماهنگی و ضعف نظارت در این میان می‌تواند سبب انحراف هر یک از این دو از اهداف و وظایف‌های خود شود. به همین منظور همواره ساز و کارهای نظارت و تعادل‌بخشی برای رفع این مشکل احتمالی مدنظر بوده‌اند. اشکال مهم دیگر نیز «عدم شکل‌گیری شوراهای محله‌ای و منطقه‌ای زیرمجموعه شوراهای شهر» است. در شهرهای ایران، شهروندان، اعضای شورای شهر را از میان کاندیداهای معرفی شده در سطح شهر انتخاب می‌کنند. به عنوان مثال شوراهای شهر تهران متشکل از ۱۵ نفر است که توسط شهروندان تهران فارغ از هر نوع حوزه‌بندی و منطقه‌ّبندی خاص انتخاب می‌شوند. شوراهای پایین دستی شورای شهر چون شورای محلات و نواحی شهری موجودیت قانونی ندارند. نظام کنونی اداره امور شهر در ایران امکان تعمیق و توسعه مشارکت‌های مردمی در شهرها و همچنین امکان انتقال خواست‌ها، نیازها و اولویت‌های شهر به منتخبان را فراهم نمی‌کند و امکان دسترسی شهروندان به منتخبان خود در شورای شهر میسر نیست و عموماً افراد پرسروصدا و مشهور به عنوان نمایندگان انتخاب می‌شوند. به نظر می‌رسد برای دستیابی به اهداف و فلسفه شکل‌گیری شوراهای شهر، تغییر در نظام انتخاب اعضای شورای شهر ضرورتی جدی است. رسمیت دادن و تشکیل شوراهای محله و نواحی و مناطق شهر به عنوان زیرمجموعه و مکمل شورای شهر می‌تواند کارایی و اثربخشی این نهاد مردمی را افزایش دهد.
نظر شما