اصلاح نظام بودجه ریزی شهرداری ها از کجا آغاز می‌شود؟

سید سعید انصاری فر در گفتگو با خبرنگار ایمنا مهمترین عامل عدم کارایی برنامه‌ریزی استرات‍ژیک در سطح مدیریت شهری کشور را رقابت میان فعالیت‌های استرات‍ژیک و فعالیت‌های عملیاتی شهرداری ها دانست و گفت: این رقابت به سود فعالیت عملیاتی پایان می‌پذیرد، زیرا هر گاه در برنامه‌ریزی‌های شهری، استرات‍ژی‌های جدید ارایه شده، نیاز به ظرفیت‌های جدید نادیده گرفته شده و بار افزایش فعالیت استرات‍ژیک، به چالش‌های عملیاتی فزاینده افزوده شده است.

وی با بیان اینکه ارتباط برنامه و بودجه از بالا به پایین و بالعکس، ابزار مطلوب ارتقاء کارایی تخصیص منابع بودجه شهرداری است، تصریح کرد: تصمیمات بودجه در هر حال امری سیاسی، اجتماعی و فنی است و نارسایی موجود در نظام بودجه‌بندی نشان می‌دهد، علاوه بر آنکه ناشی از ضعف کارشناسی و یا سطح تکنیکی شیوه‌های بودجه نویسی است، ریشه در نارسایی‌های نظام تصمیم‌گیری در تخصیص منابع دارد.

انصاری‌فر اظهارکرد: برای اصلاح نظام بودجه‌بندی لازم است در بالاترین سطح تصمیم گیری شهرداری، اشتراک نظری در خصوص کارآمدکردن نظام برنامه‌ای و بودجه‌ای به وجود آید که البته به معنی شفاف‌کردن فرآیندهای تخصیص منابع و ارتباط با استراتژی‌ها و اهداف، رعایت اکید انضباط مالی، استقرار مدیریت پروژه و تأکید بر رعایت اولویت های استراتژیک در تخصیص منابع و بهبود شیوه های مدیریت بودجه است.

وی افزود: بدون این اصلاحات اصولی تأکید صرف بر تغییر شیوه‌های نگارشی و گزارش دهی بودجه و یا مکانیزم تنظیم‌کردن فرایند بودجه و ... قادر به حل مسایل بنیادی بودجه‌بندی نخواهد بود و همه ساله در جریان بررسی و تصویب لایحه بودجه باز هم کاستی‌ها و ضعف‌های نظام بودجه‌بندی آشکار شده و در معرض انتقاد قرار خواهد گرفت.

این کارشناس برنامه و بودجه با تاکید بر اینکه ارتقاء کارایی و اثربخشی نظام بودجه‌بندی در شهرداری‌ها منوط به ایجاد ارتباط منطقی و سیستماتیک میان نظام سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی و تخصیص منابع است که می‌تواند در قالب بودجه‌ تحقق یابد، خاطرنشان کرد: در بودجه‌بندی باید نخست اولویت‌های استراتژیک توسعه شهر (اهداف) که با توجه به ضرورت‌های نظام اقتصادی، اجتماعی و خواسته‌های شهروندان تعیین و در برنامه استراتژیک شهرداری اعلام شود و دوم اینکه میان اولویت‌های استراتژیک تخصیص منابع، شفاف‌کردن فرآیندهای تخصیص منابع و بهبود شیوه‌های مدیریت بودجه ارتباط برقرار کرده و در این مسیر عملکرد بودجه به منظور تحقق اهداف، کنترل و ارزیابی شود.

وی ادامه داد: ارتباط منطقی بین برنامه و بودجه دارای مزایای زیادی همچون بهبود تخصیص منابع به اولویت های استراتژیک بین و درون حوزه های فعالیت، افزایش التزام به اجرای سیاست‌ها و تأمین مالی آنها، ایجاد محدودیت بودجه ای سخت برای حوزه های فعالیت شهرداری از یک طرف و اعطای آزادی عمل بیشتر در داخل این محدودیت از طرف دیگر است که انگیزه‎ها را برای استفاده کارا و اثر بخش منابع افزایش می‌دهد.

وی اضافه کرد: شفافیت لازم برای اطلاع و آگاهی مردم بر نحوه تخصیص منابع شهرداری و امکان پذیر کردن نظارت و کنترل نمایندگان مردم بر منابع و مصارف بودجه شهرداری، نظام مناسب اطلاعاتی مدیریت (MIS)  برای ارزیابی پروژه‌های سرمایه ای و برنامه‌های جاری، سنجش و اندازه‌گیری شاخص‌های مهم فعالیت‌ها و ارزیابی مراکز مسئولیت و انضباط مالی به منظور تعادل مصارف با منابع لازم است.

بودجه و ارزیابی دوره‌ای سیاست‌های مدیریت

انصاری‌فر با بیان اینکه بودجه بندی برای مشخص‌کردن نتایج مورد انتظار کسب و کار و خطوط عملیاتی ممکنی که در آینده باید برای دست‌یابی به این نتایج پیموده شود، صورت می‌گیرد، گفت: نتایج مورد انتظار یا به صورت دوره‌های مالی و یا سایر ارقام از قبیل کمیت تولیدات برحسب واحد، نفر ساعت، ساعات کار ماشین و ... برنامه‌ریزی می‌شود.

این کارشناس بودجه با تاکید بر اینکه بودجه‌بندی را می‌توان به صورت «پیش‌بینی برنامه عملیات بر اساس بازدهی مورد انتظار عملیات» تعریف کرد، افزود: بودجه باید بر اساس نیازهای برآورد شده آینده، برای یک دوره زمانی مشخص بنا شود و با کمک اطلاعات آماری قبلی آماده شود، بنابراین بودجه بندی را همچنین می توان «پیش‌بینی و طرح‌ریزی دوره زمانی بعدی با استفاده از تجربه قبلی و گرایش های بازار و موقعیت فعلی» تعریف کرد.

وی خاطرنشان کرد: بودجه پیش استانداردهای عملکرد را برای هدایت کوشش‌ها و فعالیت‌ها در کسب و کار تأمین می کند و تبدیل به مبنایی برای کنترل بودجه می‌شود، بر همین اساس بودجه‌بندی به نقش برنامه‌ریزی مدیریت مربوط شده، در صورتی که «کنترل بودجه» شامل نقش کنترل در سازمان است.

انصاری فر با اشاره به اهداف بودجه بندی، گفت: بودجه‌بندی اهداف مهمی همچون ارزیابی دوره‌ای سیاست‌های مدیریت، ایجاد مبنایی برای بررسی دستاوردهای صنعت، کنترل هزینه‌ها در بخش‌های مختلف، ایجاد برنامه‌ای برای پیشرفت سیستماتیک، اتخاذ مبنایی برای هزینه‌کردن سرمایه و ایجاد مبنایی برای کنترل کارکرد بخش های مختلف مربوط به سازمان تجاری از طریق بازبینی بازدهی و صرفه اقتصادی آنها را دنبال می‌کند.

وی در خصوص محدودیت های بودجه، اظهارکرد: از یک سیستم بودجه بندی ظرف یک مدت کوتاه انتظارات زیادی می‌رود، باید بدانیم که هیچ بودجه‌ای بهتر از انسان‌هایی که آن را اجرا می‌کنند، نیست و نمی توان رفتارها و علاقه‌مندی‌های مردم را یک شبه تغییر داد.

این کارشناس بودجه تاکید کرد: ایده بودجه‌بندی باید بیان و علاوه بر آن باید نشان داده شود، بودجه ممکن است در یک بخش پذیرش و اثر سریعی داشته باشد در حالی‌که در سایر بخش ها تنها با بی میلی مورد پذیرش قرار گیرد.

وی افزود: عده‌ای بودجه را تنها به عنوان یک کنترل منفی و چیزی که باید در مقابل آن مقاومت کرد و حتی الامکان آن را به تعویق انداخت به حساب می‌آورند، بعضی‌ها نیز تنها به تأیید زبانی ایده بودجه بسنده می‌کنند، اما در ذهن خود معتقدند که بودجه حتی در یک بخش نیز قادر به عملکرد نیست در حالی که بودجه‌بندی یک وسیله برنامه‌ریزی، کنترل و هماهنگی است و باید با همکاری و مشورت همه افراد و ذینفعان انجام گیرد، البته زمان نیز یک عامل مهم در بودجه‌ریزی به شمار می‌رود.

انصاری‌فر با اشاره به نظام بودجه‌ریزی در شهرداری‌ها، گفت: ماده ۲۵ آیین نامه مالی شهرداری‌ها تصریح می‌کند که بودجه شهرداری‌ها باید براساس برنامه ها، وظایف و فعالیت‌های مختلف و هزینه هر یک از آنها تنظیم شود، البته فرایند تهیه و تنظیم برنامه میان مدت عمرانی شهرداری مندرج در دستورالعمل مربوطه دارای جنبه های هنجاری و عملکردی است.

وی ادامه داد: در این فرایند «تعیین اهداف نهایی» مهمترین مرحله هنجاری برنامه است و هر چه از مرحله یاد شده به پایین حرکت کنیم، اهداف باید ملموس‌تر، مشخص‌تر و با تفصیل بیشتر بیان شود تا زمانی که به پروژه‌ای خاص منجر شود.

تنظیم بودجه شهرداری بر مبنای برنامه

این کارشناس بودجه گفت: با اقتباس از تعریف یاد شده، در ماده ۲۳ آیین نامه مالی شهرداری‌های ایران (مصوب تیر ۱۳۴۶) بودجه شهرداری عبارت است از یک برنامه جامع مالی که در آن کلیه خدمات و فعالیت‌ها و اقداماتی که باید در طی سال مالی انجام شود، همراه با پیش‌بینی برآورد مبلغ و میزان مخارج و درآمدهای لازم برای تأمین هزینه آنها که پس از تصویب انجمن شهر قابل اجرا است.

وی افزود: برای اینکه بودجه واجد این تعریف و توصیف شود، در بند ۱۲ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران (مصوب خرداد ۱۳۷۵) تصویب بودجه، «اصلاح بودجه و تفریغ بودجه سالانه شهرداری و مؤسسات و شرکتهای وابسته به شهرداری، با رعایت آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها و همچنین تصویب بودجه شورای شهر» به عنوان یکی از وظایف شورای شهر تعیین شده است.

انصاری‌فر  با بیان اینکه بند ۱۲ ماده ۷۱ با تغییری اندک، برگرفته از بند ۲ ماده ۴۵ قانون شهرداری است که تصویب بودجه را یکی از وظایف شورای شهر می‌داند، تصریح کرد: شهرداری مکلف است تا روز آخر دی‌ماه، بودجه سالانه خود را به شورای شهر پیشنهاد و شورا باید قبل از اسفند ماه هر سال آن را رسیدگی و تصویب کند؛ همچنین شهرداری موظف است تفریغ بودجه هر سال را تا آخر اردیبهشت ماه سال بعد به شورای شهر تسلیم و شورا نیز باید تا آخر خرداد ماه، آن را رسیدگی کند.

وی خاطرنشان کرد: در ماده ۲۵ آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها مقرر شده است: «بودجه شهرداری‌ها باید بر اساس برنامه‌ها و وظایف و فعالیت‌های مختلف و هزینه هر یک از آنها تنظیم شود، البته نحوه تنظیم برنامه و بودجه و تفریغ بودجه و نحوه تفکیک وظایف و فعالیت‌ها و انطباق بودجه با برنامه و همچنین طرز برآورد درآمد و هزینه به موجب دستورالعملی خواهد بود که به وسیله وزارت کشور تصویب و ابلاغ خواهد شد.

این کارشناس بودجه گفت: بودجه شهرداری باید بر مبنای برنامه (بودجه برنامه‌ای) تنظیم شود و به اجرا درآید و دستورالعمل‌های مربوط به تنظیم و اجرای برنامه و بودجه باید توسط وزارت کشور تدوین و تصویب و برای اجرا به شهرداری‌ها ابلاغ شود.

وی افزود: در بودجه برنامه‌ای مشخص می‌شود که دولت و دستگاه‌های دولتی در سال جاری بودجه چه اهداف، وظایف و مقاصد مصوبی دارند و برای نیل به اهداف و مقاصد مذکور باید چه برنامه‌ها، عملیات و فعالیت‌هایی را با چه میزان اعتبارات انجام دهند؛ پروفسور برکهد در مورد بودجه برنامه‌ای می‎گوید: «اگر بخواهیم در دنیای فعلی بودجه را ابزار و وسیله کار مدیران بدانیم، باید در تقسیم‌بندی مخارج، هدف و غایت خرج را رعایت کنیم.»